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咨询主题:新形势下PPP模式的问题研究

想对新形势下PPP模式的内容有些了解

咨询主题:新形势下PPP模式的问题研究

双创

当前,我国经济发展进入“新常态”,经济由高速增长转为中高速增长,经济结构优化升级任务繁重,为了能更好地解决基础设施建设资金短缺和管理效率低下等问题。我国政府也正在积极探索通过PPP模式建设基础设施、购买公共服务。文章通过梳理PPP基本情况,对PPP模式在我国运用的重要性及必要性进行分析,指出PPP模式现阶段存在的难点与障碍,并提出针对性建议,从而为公共部门决策提供参考。

PPP模式,公共产品,基础设施,风险控制

自2015年以来,我国的经济发展进入中高速增长的“新常态”时期,“新常态”下,经济下行压力比较大,为了解决这一难题,2015年11月,中央提出了供给侧结构性改革,通过改革推进结构调整,使供给结构对需求的变化更具灵活性和适应性,矫正要素配置的扭曲现象,提高全要素生产率,扩大有效供给,与此同时,地方政府也积极推进简政放权、地方政府去杠杆化改革,在财政收入增速放缓的背景下,地方政府所主导的基础设施建设却面临着巨大的资金缺口,这为民间资本进入基础设施建设打开一条通道。2014—2016年,国家关于PPP(Public Private Partnership)模式的发展下发了54个相关的政策通知,2015年4月,发改委、住建部等六部委联合发布了《基础设施和公用事业·特许经营管理办法》,首次以行政法规的形式对政府与社会资本合作(PPP)模式进行了规范。

推广PPP模式创新,一方面可以减轻政府财政负担,减少政府垄断经营,在更好发挥其作用的同时,使社会公众得到更高质量的公共工程和公共服务的有效供给;另一方面也为社会资金参与、社会资本的发展壮大提供了发展空间,使各市场主体在市场体系中更好地发挥其创造力和优势。对于构建现代财政制度、提升国家治理能力、加快新型城镇化具有重要意义。

1 PPP模式的基本情况

1.1 PPP模式的内涵

PPP实际上是Public - Private - Partnership的缩写,其译法多样,尚未达成一致的解释,该词最早由英国政府在1982年提出,随着实践的发展,这种新型的合作模式被推广开来,ADB将其定义为开展基础设施建设和提供其他服务,公共部门和私营部门实体之间所建立的一系列合作伙伴关系。而World Bank则认为,它是政府机构和私营部门就提供公共资产和公共服务签订的长期合同,而私人部门须承担重大风险和管理责任。

广义上,PPP即公私合作模式,是公共基础设施领域一种新型的项目融资模式。该模式下,社会资本、私营机构与政府展开合作,参与公共基础设施的建设,私营机构运用其所掌握的资源参与到公共产品和服务上,而政府则给予政策支持,两者风险共担、利益共享、各取所长,从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的效果。PPP模式典型结构见图1。

1.2 PPP的运营形式与特点

第一,由于PPP的形式多种多样,各国对同一术语的理解也不一致,其分类标准并不完全统一,但综合各文献来看,它主要分为外包类、特许经营类和私有化类三大类。

外包类中PPP项目一般是由政府投资,私人部门只承揽整个项目中的一部分职能。例如,只负责提供部分公共服务等,并通过政府的付费实现其收益。该项目下,私人部门所承担的风险相对较小。特许经营类中,项目的资产最终归公共部门保留,私人只需参与部分或全部投资,合同结束后私人部门需将项目的所有权或使用权移交给公共部门。私有化类中,项目的所有权归私人拥有,私人部门负责项目的全部投资,而政府主要负责监管,并通过向用户收费实现投资利润,这类项目中私人机构承担的风险最大。

根据国务院、发改委关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等文件要求,我国PPP模式主要采用特许经营类方式。

第二,在PPP模式下,政府部门和私人机构既是伙伴关系,同时又利益共享、风险共担,并且注重风险分担机制的建设。一般而言,政策、法律等风险等由政府承担,而商业风险由私人机构或者社会资本承担。从公共服务项目融资的初始阶段,公私双方的合作就已经开始,项目设计、项目确认、项目建设、项目融资、运营维护等环节始终贯穿于项目建设的整个周期。

特许经营类下的公共部门、私人机构、公用事业基金、项目投资运营企业等相互协调合作,贯穿于项目的确认和可行性研究阶段、项目的招投标阶段、项目的建设阶段、项目的运营阶段、项目的移交阶段。PPP模式的运营特点见图2。

1.3 PPP模式在我国的实践情况

1995年,自国家计委正式批准实施第一个BOT试点项目以来,PPP模式在中国取得了长足发展。按时间维度,PPP模式在中国的发展大致可分为以下三个阶段。

1995年至2003年这一阶段,PPP模式被世行作为一种新兴的融资方式引入中国。吸引外商投资为这一阶段的项目操作理念,然而由于水土不服的原因,BOT相关的立法工作迟迟得不到推进,后因各种原因最终陷于停顿。但是也有一些经典案例,如合肥市王小郢污水处理厂,在该项目的运作过程当中,项目相关各方对中国式PPP的专业化、本土化及规范化进行了非常有益的尝试。

2004年至2013年为第二队段。建设部率先以文件“126号令”的形式将特许经营的概念引入市政公共事业,同时在污水处理、燃气供应和城市供水等领域进行了大规模的实践。各级地方政府也积极引导和规范各自行政管辖区域范围内的特许经营项目开发建设。但是大量低价或非理性竞标的情况也时有发生,单一的筹资导向没有发生实质性的转变,这一阶段的PPP项目经典案例有国家体育场和北京地铁四号线两个。同时,政策性的法规框架和合同范式也在这一阶段得到基本确立。

自2014年开始,PPP模式进入规范化阶段即第三阶段。作为中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措的第一责任人,财政部从2013年年底就展开了对推广PPP工作的全面部署。国家发改委也在2015年5月推出了多项鼓励社会资本参与建设公用事业营运的示范项目,范围涵盖油气、石化产业、信息基础设施、传统基础设施等,并且项目模式更加多样化。因此,2014年也被不少业内人士称为PPP模式在中国的发展元年。

我们有理由相信在今年及其之后的若干年中,PPP模式在中国将会更加的成熟化、规范化,有关PPP模式的探讨都会日渐趋于理性,PPP也将由此迎来一个前所未有的历史发展机遇。

2 PPP模式在我国运用的重要性及必要性分析

2.1 有效缓解政府资金的压力,带动公共服务事业发展

我国的公用事业发展迅速,然而在新形势下,其发展速度仍然无法满足社会的巨大需求。虽然地方各级政府和中央都加大了对公用事业方面的投入,但是经济的发展、人口的增长以及人口老龄化速度的加快以及由此所产生的对公用事业的需要呈几何数的增长趋势,而现阶段公用事业的资金却无法满足需求,供求之间的矛盾逐渐尖锐,通过引入PPP模式,将民间资本引入,有利于拓宽融资渠道,形成多元、可持续性的资金投入机制,可以有效缓解政府资金的压力,满足公共服务事业和基础设施建设的资金要求。

2.2 建立健全现代财政制度的内在要求

作为国家治理的基础和重要支柱,财政制度的合理安排非常重要,而完善的财政制度迫切需要平衡好政府、市场和社会之间的关系。PPP模式下,企业、市场和政府等主体之间能够各自定位,良性互动,明确彼此之间的责任义务。这样有助于厘清政府和市场之间的界限,提升各级政府的契约意识、市场意识和法制意识,同时PPP模式强调政府机构与社会资本共同参与,共担风险,各尽所能,能够平滑年度间财政支出、有效缓解政府的债务压力,从而能够促进资源的优化配置,对建立健全现代财政制度意义重大。

2.3 减少资金运营成本,提高资金的利用效率

传统体制下,我国的公用事业服务支出主要由各级政府或者公共事业单位直接负责,政府既是政策的制定者、监督者,同时又是公共服务事业的生产者,而个体企业完全没有经营上的决策权。在缺乏外部竞争的压力下,这种单一的垄断模式必然会产生企业耗费成本高、运营效率低、财政负担重等一系列的问题。而政策性亏损也会成为某些公共事业服务单位的挡箭牌,掩盖了企业的亏损和经营管理上的问题。PPP模式下,合同各方尤其是企业为了在市场上获得先机,赢得公众的信赖,必然会努力提高服务意识,减少资源浪费,提升投资效率,从而满足人们多样化的需求。

3 PPP模式现阶段存在的难点与障碍分析

3.1 法律法规体系不够健全,风险的不确定性增大

PPP项目的实施必须有专门的法律法规来保障和规范,但目前我国还没有形成完备的法律法规体系,而PPP模式的特殊性要求对招投标、税收优惠和项目等问题,做出特别规定,不确定性的增加影响了社会资本进入的积极性,如采用特许经营方式提供医疗服务的医疗领域,由于公共机构与私人机构需要探讨出一个专业化的投资方案,但是由于人口数量的变化、新型疾病的出现都有可能使得医院和市场的环境发生变化,其招标过程冗长且不确定性较大,使得医疗领域对私人机构的吸引力下降。

另外,PPP项目实施的法律法规存在明显的地区差异,地方政府出于本地区经济发展的需要会采取一些限制措施来限制外地资本的流入,这种千差万别的政策机制,造成地区之间联动机制差,与此同时,我国所推广的PPP发展模式水平与国外也有差距,相关涉外项目也会存在国别差异,当纠纷发生时,解决的难度系数比较大。

3.2 项目运营难度大,资金成本高

PPP模式参与的对象与公共设施相关,公共设施的建设除了周期长以外,后期管理与运作也是长期工程。如交通、医疗和供水三大行业基础性建设,这是公共事业所服务的主要领域,这些领域中的公共服务,一般需要提供系统化的渠道,而这些领域的硬件建设通常耗资巨大、投资回报慢、资金占用时间长,在政府引资的初期,企业需要大量的资本注入,在项目建设的后期,其运作同样需要消耗大量的人力物力投入,并且其后期的运作成本可能更高,在这种情况下,私人机构可能会面临流动性不足的风险,出于盈利的目的,企业有可能抽逃资金,从而降低自身的风险,在这种两难选择中,企业和政府就存在博弈问题。博弈的结果可能会直接或间接导致运营成本的高攀,运营的风险也会随之出现。

另外,随着利率市场化、互联网金融产品的发展,一些金融机构对流动性也会提出更高的要求,对以盈利为目的的商业银行来说,其关注的焦点自然是资金的流动性,进而增强盈利性,但是,由于PPP项目融资所具有的价格低、规模大、期限长等特征,其短期流动性/长期流动性的比例必然会逐步提高,商业银行出于利益的考量给PPP的准入设置了很高的门槛,提高了融资的成本。

3.3 PPP融资、经营风险难以把握

从各地实践情况来看,PPP项目主要由企业和地方政府联合出资成立的项目公司(SPV)来运作,但目前无论是国企还是民企资金流都不够充足,企业作为主要的出资方,寻找融资就成为其必然的选择,与此同时,由于基于项目载体SPV融资大多数没有存量资产,在抵押上没有优势,作为临时成立的项目公司,政府和私营机构也不会提供全额担保,一旦项目运营失败,金融机构却只能追索到SPV项目公司,对于金融机构来说其风险较大。因此丁伯康建议:“对PPP项目的融资,急需打破现有的信贷政策限制,加大新的资金供给。”对于SPV运营能力的不足,应该鼓励联合体参与投资、运营和建设,使各公司共同分担融资风险。同时也可以探索尝试各类联合体模式,如担保+PPP、基建+产业+金融、基金+基建等。

PPP模式下,私人机构面临的风险与一般商品市场不同,它不仅需要面对市场的考验,还面临着行政的风险,而行政风险一般会具有更大的危险性。PPP模式下一些地方政府为了吸引私人机构的投资,有时会隐藏对一些关键性指标和数据,这种情况的发生会增加企业在投融资以及风险评估时的风险,另外,政府在履行监管者职责的同时,有时也会干预私人机构对项目的预期。这种越级干预、黑箱监管的模式也会极大影响私人机构的投资的积极性。

4 对发展PPP模式的建议

4.1 加快推进PPP法律法规体系建设,建立规范系统的监督管理机制

PPP运作过程中面临着程序繁杂、内容繁多的问题,涉及的内容涵盖合同、税收、特许权等许多方面,而如何平衡好政府、企业以及消费者三者之间的利益关系,是亟须解决的难题。由于PPP模式在我国推广运营的时间比较短,我国公用事业领域中的与此相关的法律法规体系还不成熟,法制建设进程还远远落后于实际发展的需要;另外由于基本性立法的不足,目前部分法律法规还存在着以部门利益为主导的现象,法律法规与制度缺乏紧密的联系,条款冲突与内容模糊的情况时有发生,相关法律框架的缺失使得企业、政府、消费者三者之间的沟通成本上升。

因此,必须将相关活动纳入法律框架,作为整个项目运作的指导者和监督者,政府部门必须从公共利益的最大化的立场出发,设计一套规范化、标准化的PPP运营体系,对项目运作的流程提供政策服务和技术指导,保证项目有序推进,促使运作过程的公开、公平、公正。

与此同时,也要强化政府对PPP项目的监管职责,地方政府在PPP模式中,既是履约者,又是监管方,对于与公众利益密切相关的活动,政府既要对企业参与方的利润目标进行调节,保证企业主体参与方能够得到合理的收益,同时也要维护公众利益,更妥善地处理三者之间的关系。

4.2 培育契约精神,积极推动PPP模式下非正式制度的建设

在现代公司治理过程中,由于企业的外部成员如部门主管、债权人等的监督不力,企业的内部成员如经理或者工人直接掌握了企业的实际控制权。内部人通过对企业的控制,追求自身利益的最大化,损害外部人的利益,这就是“内部人”问题,在这个问题上,青木昌彦指出:“在转轨国家中,在私有化的场合,大量的股权为内部人持有,在企业仍为国有的场合,在企业的重大决策中,内部人的利益得到有力的强调”[1]PPP模式下,这种情况也有可能发生,当企业正式制度规则与其成员的利益和偏好不一致,如果由于显性的正式制度的不完善使违约成本很低时,组织成员往往倾向于打破正式制度规则的束缚,隐性的非正式规范成为行动选择和资源配置的主要原则。面对复杂多变的市场环境,私人部门有时由于无法对政府的行为进行合理的预期,当其自身利益无法得到政府的有力保障时,必然会导致私人部门的信心不足,对自身回报所做的预期能力下降,从而影响他们参与这种合作制的积极性。

因此,为了降低交易与沟通成本,除了法律法规的保障外,政府等相关部门还应该积极推动、培育新型契约精神,积极推动PPP模式下非正式制度的建设,使经济运营过程中经济主体之间的自由、平等、互利、公正原则内化于心,外化于行。作为正式制度供给的补充和创新,PPP模式更广泛的发展应以法治化为前提,以诚信的契约精神和商业文化为铺垫,提高对契约精神的认同,从而培育良善和谐的经济文化氛围。

4.3 整合服务PPP金融资源,创新金融支持模式,多方合力支持PPP机制推广

在PPP项目上,建立健全金融协调机制十分重要,在现有金融监管制度下,建议成立PPP联席小组,“一行三会”需要专门就保险、信托、证券等支持PPP项目的问题进行研究,加强同财政部、发改委的联系与沟通,充分估量PPP发展对整个金融市场和金融生态环境的影响,在制定与执行货币政策的过程中,要充分考虑PPP模式的影响,同时应该建立多元化的融资渠道,整合跨行业资源,综合运用信托、基金、商业银行贷款、资产证券化等金融工具,形成合力,提升融资效率和融资方式的灵活性,努力发挥PPP模式的优势。

另外,在构建PPP综合服务体系过程中,要有针对性,对不同地区采取区别性政策。对于经济实力薄弱、资金量小的农村、西部等欠发达地区,要重点突出开发性和政策性金融的作用,努力推动国开行等政策性金融机构为PPP项目建设提供“贷款、租赁、投资、证券”等综合性的金融服务,同时联合其他保险、证券公司等金融机构以委托贷款、银团贷款等方式,提高PPP融资的可获得性,拓宽该地区PPP项目的融资渠道。在经济强劲、金融服务体系比较健全的东部及中西部发达的地区,应该发挥商业性金融机构在利率定价、市场退出、产品创新等方面的优势,努力激发市场活力,“让市场在资源配置中起决定性作用”的思路贯穿于PPP金融服务的过程中。

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